审计监督和其他监督制度的联系与区别

导读：

党的十九大报告指出，要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。党和国家监督体系是一个紧密联系的有机整体，各项监督制度既相互制约，又密切配合、相互补充、相互促进。本文从作用发挥角度对审计监督和其他监督制度之间的联系进行分析，并从监督主体、监督对象、监督内容以及监督方式等四个方面进行比较。

审计监督和党内监督

审计监督与党内监督共同属于国家治理体系中的监督控制系统，两者之间的联系主要体现在三个方面。

第一，审计监督在一定程度上可以促进党内法规体系和各项党内监督制度的健全完善。例如，审计机关在党的领导下，根据审计工作的实际情况，结合党的纪律要求，对审计工作相关的党内立法(特别是在监督广大党员领导干部方面，如党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计)提出制定或修改的建议。同时，通过对党内法规的执行情况和实施效果开展评估，强化党内法规的实用性、保障性和惩戒性，充分发挥国家审计在党内监督中的建设性作用。

第二，审计监督可以通过开展党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计的形式，揭露和惩治违法违纪的党员领导干部，有效推进党内监督工作的深入开展。例如，《中国共产党党内监督条例》第37条规定，审计机关发现党的领导干部涉嫌违纪的问题线索，应当向同级党组织报告，必要时向上级党组织报告，并按照规定将问题线索移送相关纪律检查机关处理。

第三，审计监督结果是开展党内组织生活和考察党员领导干部的重要内容。例如，根据《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》第六章的规定，经济责任审计结果以及整改情况，要纳入所在单位领导班子党风廉政建设责任制检查考核的内容，作为领导班子民主生活会以及领导班子成员述责述廉的重要内容，作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考。另外，审计机关的各级领导干部也应当接受党内的监督。

虽然审计监督和党内监督有着密切的联系，但是两者之间还存在着明显的区别，主要体现在以下四个方面。

第一，监督主体不同。在党和国家监督体系语境下的审计监督主体主要是指各级国家审计机关，包括审计署、省审计厅、市审计局和县审计局等四级审计机关。而党内监督主体主要包括以下四种：党的中央组织、党委(党组)、党的纪律检查委员会、党的基层党组织和党员。其中，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责。

第二，监督对象有交叉。党内监督的对象包括党的各级组织和全体党员，重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。而审计监督对象主要包括国家机关、人民团体、国家的事业组织、国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业(含金融机构)，其他管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源的单位，以及其主要负责人。其中“主要负责人”是指党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员，这与党内监督的重点对象“主要领导干部”存在一定的交叉。

第三，监督内容不同。根据《中国共产党党内监督条例》第5条规定，党内监督的内容主要是：(1)遵守党章党规，坚定理想信念，践行党的宗旨，模范遵守宪法法律情况;(2)维护党中央集中统一领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，贯彻落实党的理论和路线方针政策，确保全党令行禁止情况;(3)坚持民主集中制，严肃党内政治生活，贯彻党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会原则情况;(4)落实全面从严治党责任，严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩，推进党风廉政建设和反腐败工作情况;(5)落实中央八项规定精神，加强作风建设，密切联系群众，巩固党的执政基础情况;(6)坚持党的干部标准，树立正确选人用人导向，执行干部选拔任用工作规定情况;(7)廉洁自律、秉公用权情况;(8)完成党中央和上级党组织部署的任务情况。而审计监督内容主要包括“公共资金是否得到合理使用、国有资产投资运营是否得到增值保值、国有资源是否得到有效配置”以及“主要负责人履行经济责任、自然资源资产管理和生态环境保护责任情况”等。由此也可以看出，由于监督对象的不同，导致监督内容也存在着较大的区别。

第四，监督方式不同。根据《中国共产党党内监督条例》的规定，党内监督方式主要包括执纪审查、巡视巡察、党内谈话、领导干部述责述廉、个人有关事项报告、插手干预重大事项记录等多种监督形式。根据审计法的规定，审计方式主要包括审查会计凭证、会计账簿、财务会计报告，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式。

审计监督与人大监督

审计监督和人大监督都属于“公权力监督公权力”，两者之间的联系主要体现在以下三个方面。

第一，审计监督可以有效促进有关法律法规的健全完善。法律法规为各项监督制度的存在提供合法性，各项监督工作的开展都要依法依规进行。法律的立法权属于全国人民代表大会及其常委会，地方性法规的立法权属于地方人民代表大会及其常委会。因此，审计机关在开展审计监督活动时，如果发现所依据的法律法规存在与经济社会发展不相适应的情况，可以向相应的人大机关提出修改或解释的建议。

第二，审计监督依法接受人大监督。主要是指审计机关以受政府委托向人大做审计工作报告的形式接受人大监督。例如，根据审计法第4条规定，各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。必要时，人民代表大会常务委员会还可以对审计工作报告作出决议。

第三，人大监督在一定程度上促进审计监督工作的深入开展。

两者之间的区别主要体现在以下四个方面。

第一，监督主体不同。根据相关法律规定，人大监督权只能由各级人大及其常委会行使，而不能由其它任何组织和个人行使。

第二，监督对象有包含。按照法律规定，人大监督的对象，是那些由人大及其常委会产生的、并向人大及其常委会负责的国家机关及国家机关组成人员，包括本级政府、监察、审判和检察机关及其组成人员，以及下一级国家权力机关。全国人大及其常委会还是宪法监督机关，它的宪法监督对象还应包括各政党、各社会团体和企业事业组织。由此可以看出，人大监督对象的范围是比较广泛的，基本包含了所有审计监督对象。

第三，监督内容的宽窄与侧重不同。彭真同志说：“最高国家权力机关监督什么?一个是法律监督，一个是工作监督。”其中，法律监督的内容是指各级人大及其常委会对法律实施的监督，工作监督主要是指对本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院各项工作的全面监督。审计监督则主要侧重于“公共资金是否得到合理使用、国有资产投资运营是否得到增值保值、国有资源是否得到有效配置”以及“主要负责人履行经济责任、自然资源资产管理和生态环境保护责任情况”这四个方面的内容来开展。

第四，监督方式不同。人大法律监督的形式主要有执法检查、备案审查和撤销同宪法法律相抵触或者不适当的规范性文件这三种形式。人大工作监督的形式主要有听取和审议“一府一委两院”的专项工作报告;审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告;询问和质询;特定问题调查;审议和决定撤职案等。相比较审计监督的审查、审阅、检查和调查等具体的监督方式而言，人大监督方式更为宏观，“听取和审议报告”在一定程度上也反映了部分人大监督方式的被动性。

审计监督和监察监督的联系与区别

审计监督和监察监督均为党和国家监督体系的重要组成部分，在历史上一直定位相近、关系密切，两者之间的联系主要体现在以下两个方面：一方面，审计机关及其工作人员应当接受监察机关的监督。审计机关作为行使审计监督权的法定国家机关，审计机关及其工作人员是否遵纪守法、依法行使审计监督权，应当接受监察机关的监督。

另一方面，审计监督在一定程度上可以促进监察工作的有效开展。例如，审计机关在审计过程中，如果发现国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为，可以将该案件线索移送给相关监察机关，由其进行责任追究和问责，共同促进依法行政、依法办事，推动政府履职尽责。

随着国家监察体制改革的深入推进以及《监察法》的出台，两者之间的区别愈来愈明显，主要体现在以下四个方面：第一，监督主体不同。监察监督的主体是各级监察委员会，是党统一领导下的国家反腐败工作机构，由各级人民代表大会产生，独立于“一府两院”。审计监督主体是审计机关，是各级人民政府的组成部门。

第二，监督对象不完全相同。监察监督的对象主要指向是“人”，具体是指所有行使公权力的公职人员，并不包含机关单位。相比较而言，两者的监督对象有一定交叉，但不完全相同。从监督对象之单位上来讲，审计监督的对象不局限于国家行政机关，还包括了其他管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源的单位。从监督对象之个人上来讲，审计监督的对象并不局限于公务员等国家行政机关任命的人员，而是包含了所有党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员。

第三，监督内容不同。监察监督的内容主要包括贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等行为，即公职人员的职务违法和职务犯罪行为。这与审计监督内容侧重于“单位财政收支、财务收支和有关经济活动的真实、合法、效益情况，其主要负责人履行经济责任、自然资源资产管理和生态环境保护责任情况”，有着明显的区别。

第四，监督方式不同。根据《监察法》的规定，监察权主要包括监督权、调查权和处置权，包含了谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施。相比较而言，审计监督方式还缺少一定的“强制性”，其监督内容需要通过其他监督主体的推动来实现。

审计监督和民主监督的联系与区别

民主监督作为人民政协三大主要职能之一，与审计监督之间的联系主要体现在，人民政协监督审计机关监督权的行使。审计机关作为行使审计监督权的法定国家机关，审计监督工作应当主动接受来自民主党派、全国工商联和无党派等社会各界人士的民主监督，人民政协通过建议案、提案和其他形式向审计机关提出建议和批评。

两者之间的区别主要体现在以下四个方面：第一，监督主体性质不同。民主监督主体主要指人民政协组织，即中国人民政治协商会议设立的全国委员会和地方委员会，具体包括参加人民政协的各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。与审计监督主体相比，民主监督主体的性质更多的属于一种党外性质，不隶属于任何党政部门。

第二，监督对象存在包含关系。民主监督的对象主要包含了各级党和国家机关及其工作人员，重点在于人，包含了审计监督对象中的“党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员”。当然，也包含了“管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源的单位”。

第三，监督内容不同。根据2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，民主监督的主要内容是国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。由此可以看出，由于民主监督是一种政治监督，监督内容也是全方位的，监督着党和国家机关及其工作人员的方方面面，远大于审计监督的内容。

第四，监督方式不同。民主监督的主要形式有：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案;各专门委员会提出建议或有关报告;委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议;参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动;政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。由此可以看出，民主监督的方式与人大监督类似，主要是通过视察、提案、举报、参加调查和检查等途径，提出建议案或报告进行监督。相比较而言，由于审计监督内容重点在“资金”上，监督方式则显得较为单一，但更为专业。

审计监督和司法监督的联系与区别

审计监督和司法监督的联系主要体现在以下两个方面：一方面，审计监督可以通过移送涉嫌犯罪案件推动司法监督。根据《审计法实施条例》第40条的规定，审计机关在审计过程中发现有涉嫌犯罪行为的，应当移送司法机关。例如，审计机关将涉嫌弄虚作假骗取中央财政补助资金的案件线索移送人民检察院进行调查，使相关责任人受到应有的刑事制裁。当然，除了将涉嫌犯罪案件线索直接移送司法机关外，也可以通过移送纪委监察委、政府和有关主管机关间接推动司法监督。

另一方面，审计监督权的行使应当接受司法监督。例如，被审计单位可以通过向人民法院提起行政诉讼的方式，要求对审计行为的合法性、合理性进行司法监督;人民检察院也可以对审计人员违法行使审计监督权、存在的贪污贿赂和渎职等行为进行司法监督。

两者之间的区别主要体现在以下四个方面：第一，监督主体隶属不同。审计监督与司法监督的主体分别隶属于“一府一委两院”下的政府机关和司法机关，有着明显的区别。审计监督的主体是各级人民政府的组成部门——审计机关，司法监督的主体是独立于人民政府之外的各级司法机关——人民法院和人民检察院。

第二，监督对象不完全相同。在党和国家监督体系语境下，人民法院的监督对象主要是各级行政机关，人民检察院的监督对象除了行政机关以外，还包括人民法院和国家工作人员等。由此可以看出，司法监督对象主要为一切行使公权力的主体，而审计监督对象并不局限于此，还包括了管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源的单位以及其主要负责人。

第三，监督内容不同。人民法院的监督内容主要是监督行政机关是否依法行使职权，对触犯法律的国家工作人员依法定罪，适用刑罚。人民检察院的监督内容有：国家工作人员遵守法律、廉政勤政情况，人民法院刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼和执行活动是否存在滥用司法权的情况，行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为。由此可以看出，司法监督本质上属于法律监督，监督内容主要包括违反《行政诉讼法》《刑法》等法律的违法犯罪行为。而审计监督内容则主要指违反《会计法》《预算法》《税收征收管理法》等法律的违法行为。

第四，监督方式不同。人民法院主要是审判案件，即审理行政诉讼案件和国家工作人员职务犯罪案件。人民检察院主要是审查逮捕、审查起诉、提起公诉;督促起诉、提起公益诉讼、完善检察建议工作机制等监督方式。相比较而言，审计监督的审查、审阅、检查和调查等监督方式在强制力以及实施保障上，与司法监督还存在一定差距。

审计监督和群众监督、舆论监督的联系与区别

审计监督和群众监督、舆论监督的联系主要体现在以下两个方面。一方面，审计机关通过向社会公开发布审计结果公告引导群众监督和舆论监督。由于群众监督和舆论监督主体的“私权利”在“公权力”面前处于明显的弱势地位，导致其对于公权力行使过程中的具体信息掌握非常有限。为了有效保障公民、法人、其他社会组织和新闻媒体的监督权，审计机关向社会公开发布的审计结果公告成为其行使监督权的重要途径。

另一方面，我国的公民、法人或其他社会组织，可以通过提出意见、批评和建议等方式，监督审计机关及其工作人员。新闻媒体和各种宣传工具也都可以运用社会舆论的特殊力量对每一项审计行为、每一份审计报告进行监督和批评。

审计监督和群众监督、舆论监督的区别主要体现在以下四个方面：第一，监督主体不同。群众监督和舆论监督的主体是公民、法人、其他社会组织和新闻媒体等“私权利”主体，审计监督的主体则是具有“公权力”属性的各级审计机关。

第二，监督对象存在包含关系。相比较而言，群众监督和舆论监督的对象比审计监督对象要宽泛的多，包括了各级党委、人大及其常务委员会、人民政府、司法机关，及其工作人员等等。

第三，监督内容也存在包含关系。由于监督对象的广泛性，群众监督和舆论监督的内容也包括了各项公权力行使的方方面面，其所有行为都可以纳入群众监督和舆论监督的范围。

第四，监督方式不同。群众监督和舆论监督的方式主要是直接向有关机构提出申诉、检举、控告，向有关部门举报、信访，通过互联网、影视或平面媒体提出批评监督意见，通过群众团体和基层群众自治组织进行监督等。与审计监督相比，群众监督和舆论监督的诸多监督方式还缺少一定的“强制性”，其监督内容最终要依赖于其他监督主体(主要是指公权力主体)的推动来实现。(来源：中国审计报)

（转载自审计观察公众号）