财政资金绩效审计的制度建设还有待完善。制度建设是审计工作组织实施和审计结果应用的重要依据。我国财政资金绩效审计的相关要求已经在法律法规中有所提及，审计工作的开展也有相关依据，制度已经初步建立，已具备开展财政资金绩效审计的基本要求与审计行为规范，但总体来说还不够系统、细致，还不足够给审计机关和审计人员开展财政资金绩效审计提供更具体的指引。

例如，2006 年修订的《中华人民共和国审计法》提出，审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、国有的金融机构和企业事业组织等机构的“财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，突出了财政财务资金的“效益”概念，尚未提及更多侧重反映功能实现和目标责任的“绩效”概念。

《关于全面实施预算绩效管理的意见》也仅有“审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，财政、审计等部门发现违纪违法问题线索，应当及时移送纪检监察机关”一句条款，在法律层面支撑力度不够。具体操作方面，缺乏财政资金绩效审计的专门法律、规范与指南，审计机关开展财政资金绩效审计的审计内容、审计标准等还有待明确，而且现行的相关制度涉及财政资金绩效审计的内容少，规范不够详细，难免出现审计评价标准不统一、结果有偏差等情况，不利于审计质量管理及审计风险控制，这在一定程度上阻碍了我国财政资金绩效审计的发展。

财政资金绩效审计评价指标缺乏。目前很多国内理论和实务界的专家学者都在尝试构建财政资金绩效审计评价指标体系，但是由于评价财政资金绩效涉及资金经济性、效率性、效果性和管理效益、生态环境效益等多维度的综合评价，在使用过程中很容易受到不同资金性质、地域特点、政策环境等因素影响，造成评价指标难免存在评价目标单一、含括内容不全、评价指标适用性不强等问题，而且在具体量化和测算财政资金效益的工作中，常常需要依靠作出评价的审计人员的主观判断，致使财政资金绩效评价结果的横向对比参考价值不大，进而也影响了审计结果的充分运用。目前我国仍缺乏一套科学、权威并兼具可操作性的绩效审计评价指标。

财政资金绩效审计的内容不够深入。近年来中央和地方财政收支审计报告已开始逐步关注绩效管理制度建设方面的问题，但在地方财政收支审计的过程中，还是以资金使用单位对其管理的相关财政资金使用效益不高、资金沉淀和闲置等方面的问题类型居多，对财政部门是否合规合理地履行绩效管理工作情况的审计涉及较少，对财政资金绩效目标设定的科学合理性、财政部门和主管部门是否履职尽责，是否充分组织和开展绩效评价和绩效自评、绩效评价结果是否恰当，能否反映资金绩效的真实情况，和绩效评价的结果应用是否得到充分运用、是否起到绩效激励约束作用等问题少有提及，对财政绩效管理的体制机制性问题关注不够。这些都是财政资金绩效审计目前面临和亟待解决的突出问题。

财政资金绩效审计成果运用不充分。审计问题的后续整改和审计成果的充分运用是整个绩效审计过程中的重要组成部分，是审计成果的价值所在，但从各级审计机关财政资金绩效审计项目来看，审计机关提出的审计建议通常较宽泛，例如督促有关部门提高资金使用效益，缺乏较强的可落实性，且被审计单位在整改过程中，往往只是局限于审计年度内，比如加快当年的资金使用进度等，常常出现绩效较差的资金和项目在第二年继续安排预算的情况。审计结果在落实及追究相关单位及相关负责人具体责任方面以及根据审计结果调整下一年度预算安排额度方面也落实得不到位。此外，目前绩效审计的结果运用也未能督促被审计单位对于审计报告中反映出的问题或隐患，积极从体制、制度层面寻求问题根源，积极主动整改，审计建议的建设性和审计结果运用、审计整改的可持续性目前尚不强。

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是政府治理和预算管理的深刻变革。十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。积极推进财政资金绩效审计，解决当前预算绩效管理存在的突出问题，促进加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，是国家审计当前的一项重要的政治任务。

（一）关于推进财政资金绩效审计的思考

笔者认为，国家审计推进财政资金绩效审计首先应该明确几个观点 ：

财政资金绩效审计是国家整体建设全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系的一个有机组成部分。在财政资金绩效管理体系中，资 金使 用部门编制预算上报目标、项目结束开展自评，第三方机构受托开展绩效评价程序，财政部门组织考核验收，审计机关全过程开展绩效审计，各部门各环节各有侧重，各有特色，形成一个完整的绩效管理体系。审计机关对绩效审计的定位不应该是“超脱在上”，而应该是“包涵其中”。

财政部门目前已经开展了财政资金绩效管理和评价工作，审计机关的绩效审计是对财政部门开展绩效管理和评价的再监督，而不是简单重复绩效评价程序、“嚼剩饭”。审计机关应该形成自己的独立视角，评价财政资金绩效时既关注党和国家的改革要求，又对标对表宏观政策调控的目标 ；既要突出重点，坚 持问题导向，聚焦提升覆盖面广、社会关注度高、持续时间长的重大政策、项目的实施效果，又要为完善该资金领域的体制机制制度提供政策性改革建议。同时，审计机关还应大力推动绩效审计结果公开透明，主动向同级人大报告、向社会公众公开，自觉接受人大和社会各界的监督，成为完善依法治国的重要推力。

财政资金绩效审计与财政资金绩效管理和评价的关注点既有联系也有区别，审计与财政的衡量标准和指标既可通用又有各自的特色和重点。绩效审计的评价标准要兼顾各种因素，做到既聚焦在解决当下最紧迫的问题，又着眼于建设健全长效机制 ；既关注财政资金直接的产出和效果，又关注宏观政策目标的实现情况 ；既关注新出台政策新建设项目的科学性和精准度，又兼顾延续政策和项目的必要性和有效性。

审计机关的财政资金绩效审计应跳出“资金管理”的视角，提高政治站位，站在完善国家治理体系和实现国家治理能力现代化的角度，全面评价使用资金项目的政策符合性、程序合规性、资金安全性、效率效益效果，其中还要关注上级主管部门及基层群众对资金使用的满意度反馈。绩效审计的目标应更多侧重于绩效激励约束作用，促进财政资金更好地使用，鼓励基层干部干净担当、干事创业的积极性。

财政资金绩效审计不仅要关注绩效评价的结果，还要参照国外先进做法，构建事前事中事后绩效管理闭环系统，及早介入，既“治已病”，更要“防未病”，努力建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

（二）关于推进财政资金绩效审计的建议和措施

加强财政资金绩效审计的法制建设和顶层设计。要从国家层面完善财政资金绩效审计的制度体系建设，并在各地结合实际试点推开并出台配套政策，明确时间表、路线图，对各相关部门要明确责任并提出具体要求。要明确财政资金绩效审计的目标、范围、组织方式和技术方法等，通过顶层设计的方式建立财政资金绩效审计的指标体系框架，将审计目标、资金性质和各地实际情况进行综合考量，建立一套在共性指标框架下可局部调整个性指标的绩效审计评价指标框架，同时配套操作规范在执行过程中进行严格控制，提高审计工作的规范化、制度化和绩效审计结果的客观性、可比性、科学性。

要进一步深化财政资金绩效审计的内容。在财政部门正全面实施预算绩效管理的背景下，财政资金绩效审计应在传统财政审计的基础上，对财政资金绩效评价进行再监督，因而财政资金绩效审计首先应包括财政绩效评价的全部内容，以广东省为例，应覆盖资金分配、管理、使用和效益的全过程，同时对财政部门绩效管理制度的落实情况、业务主管部门绩效自评情况、绩效评价的客观性、准确性以及绩效评价活动的经济性、效率性、效果性进行再评价。同时，要构建适应全面预算绩效管理的财政资金绩效审计模式。《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出预算绩效管理的实施对象从政策和项目预算为主向部门和单位预算、政府预算拓展，审计也应该与这种变化相适应，财政资金绩效审计不应仅仅局限在对财政资金的绩效审计，而应通过对部门和单位使用财政资金的绩效情况进行审计进而反映部门和单位履职尽责的整体绩效情况。

要做好与财政资金绩效评价的衔接。财政部门绩效评价体系目前已逐步铺开，财政资金绩效审计的目标与绩效评价的目标有部分相似性又各自具有特点。审计工作的开展是基于被审计单位所提供的相关资料，绩效目标的设立和评价是开展绩效审计的关键性基础资料。一方面，可以对财政部门绩效评价实施的效果进行审计 ；另一方面，也可以利用财政绩效评价发现的问题确定审计重点、利用财政绩效评价指标进行审计评价、利用财政绩效评价的漏洞发现体制机制性问题等。

丰富绩效审计的结果运用方式。绩效审计与经济责任审计不同，不对相关单位和人员的责任进行界定。绩效审计更多的是体现资金或政策是否以最经济的成本达到目标效果，是为政策制定者和人民代表大会进行预决算审核提供决策依据和参考。将财政资金绩效审计与预算安排 相结合，对于财政资金绩效审计查出的年初预算安排不合理、财政资金闲置、财政专项资金小而散等问题，审计整改不应仅局限于当年度的单个事项，还要在接下来的财政预算年度对相关项目预算进行调整，一是为了减少资金结余结转，提高资金使用效率 ；二是为了起到威慑作用，促使各预算单位加强年初预算的科学合理性，将资金安排到能够充分发挥效益的领域。因而，要明确绩效审计结果运用的方式方法，才是推行绩效审计的意义所在。

（审计署广州特派办理论研究会课题组成员 ：吴克波、朱雅珣、陈艳琪）

来源：《审计观察》杂志2020年第2期 有删减